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环境保护部部长 周生贤 2009-03-02

    改革开放30年来，我国经济社会迅速开展，环境保护事业不断进步。顺利获得深入学习实践科研开展观，总结环境保护工作的经验教训，我们深刻认识到，要避免走发达国家先污染后治理的老路，需要以更广的视野、更大的勇气、更足的干劲，努力探索中国特色环境保护新道路。

　　一、发达国家环境保护的经验启示

　　工业革命以来，特别是二战以来，发达国家的工业化、城市化迅速推进，在创造了巨大物质财富的同时，也付出了沉重的环境代价。从20世纪30年代到60年代间，发生了震惊世界的八大环境公害。在忍无可忍的情况下，抗议活动此起彼伏。1970年4月22日，从美国的西海岸到东海岸，2000多万人走上街头，将反污染运动推向高潮。日后，这一天被定为地球日。随着人类社会对环境问题的觉醒，环境保护工作不断深入。

　　一是采取严厉的环境保护措施。20世纪60年代末和70年代初，美国以《国家环境政策法》、《清洁空气法》、《清洁水法》等为标志，告别了惟经济开展的时代。特别是《国家环境政策法》，要求一切重大行动都要进行环境影响评价，既开创了世界环境影响评价的先河，又找到了以保护环境优化经济增长的途径。日本一开始寄希望于在不妨碍经济开展的情况下保护环境，如1967年制定了《环境污染控制基本法》，特别强调“保护生活环境”应“与经济健全开展相协调”，结果没有逃脱环境污染日趋加重的厄运。在强大的社会压力下，1970年日本确立了环境优先的原则，颁布修订《公害对策基本法》等多项法律，删除了维护生活环境与经济开展相协调的条款。在环境优先原则的前提下，日本实行了世界上最严格的环境标准。

　　二是建立完善的环境基础设施。如德国法律规定，无论是生活还是生产污水都必须经过无害化处理才能排放。德国为此在全国范围内实施了统一的污水无害化处理排放标准，这个标准还随着科技的不断进步而同步调整。德国现在生产和生活污水无害化处理率将近100％，公共污水管网覆盖了总人口的95％，污水管网的总长度为51.5万公里，可以绕地球13圈。自2000年以来，德国居民每人每年要缴纳113.51欧元的污水排放和处理费，以确保公共污水处理厂的正常运行。

　　三是加快调整产业结构。发达国家大力整治环境之际，恰逢世界性产业结构调整之时。20世纪70年代由两次石油危机诱发的1973~1975年世界性经济危机，沉重打击了西方发达国家能耗高、污染大的重化工业，发达国家开始开展以微电子技术为主的较少消耗资源能源、较少污染环境的知识和技术密集型产业，而将钢铁、造船等资本密集型产业转移到新兴工业化国家和开展中国家。产业结构的优化升级带来了巨大的环境效益，如日本从1975年到1980年，工业氮氧化物和二氧化硫的排放量5年中分别下降了12％和35％。再如，20世纪70年代，美国和日本在实施限制汽车尾气排放的法规方面，采取了两种截然不同的态度。美国以尾气排放管制损失大于效益为借口，暂缓执行1970年顺利获得的“马斯基法”。日本则果断实行了限制汽车尾气排放的政策，不仅促进了环境技术的重大突破，而且迅速提高了日本汽车在全球市场的竞争力。

　　世界环境保护的历程也是一个不断开展、不断进步的过程。1972年召开的人类环境会议，世界各国启动了共同保护环境的征程。1992年召开的里约环发大会，人类社会达成实施可持续开展战略的共识。2002年召开的世界首脑会议，提出经济开展、社会进步、环境保护是可持续开展的三大支柱。在30多年的进程中，公众环境意识显著提高，环保理念不断创新，环保组织日益完善，环境科技加速进步，经济手段广泛运用。

　　二、我国环境保护工作的艰辛历程

　　发达国家走过了一条先污染后治理、以牺牲环境换取经济增长的道路，造成了严重的环境危害，带来了无法弥补的损失。上世纪70年代初，立足于工业化起步和局部地区环境污染有所显现的现实，我们开始探索中国特色环保新道路。特别是改革开放30年来，在新道路的探索中，环保事业不断开展，探索重点与时俱进。

　　在1973年第一次全国环保会议提出的“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字方针的基础上，上世纪80年代确立了环境保护的基本国策地位，明确了“预防为主防治结合，谁污染谁治理，强化环境管理”的三大政策体系，制定了环境影响评价、排污收费等多项环境管理制度，开始向环境管理要效益。

　　进入90年代，提出由污染防治为主转向污染防治和生态保护并重；由末端治理转向源头和全过程控制，实行清洁生产，有助于循环经济；由分散的点源治理转向区域流域环境综合整治和依靠产业结构调整；由浓度控制转向浓度控制与总量控制相结合，实施了“三河”(淮河、海河、辽河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)、“两区”(二氧化硫控制区和酸雨控制区)、“一市”(北京市)、“一海”(渤海)等重点流域区域污染治理工程，开始集中人力物力财力治理流域性、区域性环境污染。

　　“十一五”以来，我们按照党中央国务院关于加快实现“三个历史性转变”的要求——从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；从环境保护滞后于经济开展转变为环境保护和经济开展同步；从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题——确立了全面推进、重点突破的工作思路，提出从国家宏观战略层面解决环境问题，从再生产全过程制定环境经济政策，让不堪重负的江河湖海休养生息，努力促进环境与经济的高度融合。例如，在促进经济结构调整方面迈出实质性步伐，淘汰和关闭了一大批落后产能和污染企业；在环境基础设施建设方面取得重大突破，截至去年三季度，全国脱硫机组装机容量达到3.24亿千瓦，是2005年前10年总量的7倍多；在环境政策方面，出台了一系列有利于环境保护的价格、贸易、税收、信贷、保险等政策；在增强环境监管能力方面，环境监测水平偏低、仪器装备落后、基础能力薄弱的状况有所改观。

　　改革开放30年是我国环保事业大开展的30年，也是不懈探索中国特色环保新道路的30年。30年来，我们有许多成功的经验，涌现出一批环境与经济协调开展的典型，但总体上看还处于边治理边污染的状况，一些地方甚至重蹈先污染后治理的覆辙，付出了过大的环境代价。30年的探索历程表明，环境保护工作具有长期性、阶段性和艰巨性的鲜明特点，我们要充分认识解决我国环境问题的难度，不为任何困难所惑，不为任何风险所惧，努力在实践中探索，在探索中实践。

　　三、持续探索中国特色环境保护新道路

　　时代开展、社会进步向环保工作提出了新的更高要求。我们要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科研开展观，按照党中央、国务院对环保工作的各项要求，正确处理当前与长远、继承与创新、预防与治理、城市与农村的关系，持续探索中国特色环境保护新道路。

　　第一，坚持“三个历史性转变”的指导思想。“三个历史性转变”是环保领域深入贯彻落实科研开展观的具体体现，是全面调整环境与经济关系、改革创新管理模式的重要指南。坚持“三个历史性转变”，必须把环境保护摆在更加突出的战略位置，与经济社会开展统筹考虑、统一安排、同时部署；环保规划要与产业规划、土地规划、城市规划相协调，以环保规划优化经济社会开展；持续推进科研化、民主化决策，着力转变不适应不符合历史性转变的思想观念，着力解决困扰环保事业长远开展的突出问题；加快重点领域和关键环节改革步伐，着力构建充满生机、富有效率、更加开放、有利于历史性转变的体制机制。

　　第二，建立全防全控的防范体系。环境保护的理念和要求全面渗透到经济社会开展之中，是有效防范环境污染和资源环境损耗的重要防线，是环境保护新道路的关键。要坚持实施可持续开展战略和科教兴国战略，坚定不移地走新型工业化道路，努力建设资源节约型和环境友好型社会，从国家战略层面解决环境问题；要坚持从再生产的全过程制定环境经济政策，将环境保护贯穿于生产、流通、分配、消费的各个环节；要坚持将保护环境的要求体现在工业、农业、交通运输、建筑、服务等各个领域，落实到政府机关、学校、科研院所、社区、家庭等社会组织的各个方面，建立起全面覆盖经济社会开展的环境保护体系；要不断创新生产理念，继续推进清洁生产，开展循环经济，对传统产业实行生态化技术改造，从生产源头和全过程减轻环境污染。

　　第三，健全高效的环境治理体系。先污染后治理是“防范不足”的治理，投入的成本必然过高，付出的代价必然过大。而边治理边污染是“防”亏“治”欠的模式，虽然在一定程度上减轻了环境污染的危害，但无法从根本上改变环境保护的被动局面，甚至容易贻误保护环境的战机。高效治理就是要在有效防范的前提下，以最少的投入取得最大的治理成果，从根本上减轻环境压力。要依靠科技进步，坚持自主创新，持续探索科技含量高、投入资金少、环境效益好的治理模式；要从我国区域开展不平衡、城乡差异大的实际出发，持续研发高效实用、丰富多样的环保治理技术；要把环保产业作为扩大内需的重要方面，以环境治理拉动环保产业开展，以绿色消费带动绿色生产，持续培育新的经济增长点。

　　第四，完善环境政策法规标准制度体系。发达国家的经验表明，完善的环境政策法规标准制度体系与完备的环保基础设施、调整优化产业结构一道，共同构成改善环境质量的三大支柱。“顽症需用猛药医”，上世纪六七十年代，发达国家在积重难返的环境状况面前，采取了最为严厉的环境保护政策措施，环境保护取得了显著成效。而我国的环境保护在工业化初期起步，并不断伴随于工业化、城镇化进程之中，制定与经济开展相协调的环保政策法规标准尤为重要。要全面分析经济社会开展状况，准确把握经济社会开展走势，顺利获得适时调整和完善环境政策法规标准，保护先进的生产能力，淘汰落后的生产能力，使环境保护真正成为引领先进生产力开展的重要航标。要准确判断经济形势和环境形势，根据不同的宏观经济政策，有针对性地采取环境保护措施，既促进经济社会又好又快开展，又不断解决困扰环保工作的难题。

　　第五，构建完备的环境管理体系。纵观世界环境保护的开展史，强化环境管理组织能力，加大环境监管力度，是发达国家集中整治污染时期采取的有效管理方式。我国在环境压力持续加大的开展阶段，要充分发挥社会主义制度的优越性，不断完善党委领导、政府负责、环保部门综合管理、有关部门协调配合、全社会共同参与的环境管理体系。要建立健全环境保护的责任制和问责制，真正把地方政府对环境质量负责落到实处。要加强环境综合管理，持续探索大部门环境管理体制，团结和动员各方面的力量，形成环保工作合力。要加快建设先进的环境监测预警体系和完备的环境执法监督体系，努力提高环境管理信息化、现代化水平，建成科研、高效的决策支持系统。要加强环保组织管理体系建设，推进管理组织向基层延伸，强化地方环保部门的基础能力，形成政令畅通、高效有力的决策执行系统。

来源：原载《求是》杂志2009年第5期